Появление в законодательстве особых (хоть и весьма «урывочных») норм об экологически неблагополучных территориях вызвано как ежегодно ухудшающимся состоянием окружающей среды в результате интенсивного антропогенного воздействия на природу и хозяйственного освоения природных ресурсов, сопровождающегося их техногенным загрязнением и истощением, так и чрезвычайными ситуациями, приводящими к разрушению естественных экологических систем и иным негативным последствиям. Антропогенную нагрузку испытывают все природные ресурсы. Так, Дагестан является одним из регионов Российской Федерации, где в результате чрезмерной эксплуатации земель наблюдается резкое нарастание темпов их деградации и процессов опустынивания. В северной части Дагестана около 40% земель подвержены сильному и 8% — очень сильному опустыниванию, 70 тыс. га превращены в открытые пески. Территория Ногайского района отнесена к зонам экологического бедствия 1. Как показывает практика мониторинга Росгидромета, в настоящее время на большинстве поверхностных водных объектов РФ нормативы качества воды превышены в несколько раз, а на некоторых водных объектах регистрируются случаи превышения в десятки раз, и состояние таких водных объектов соответствует кризисной и катастрофической степени экологической опасности 2. Годовой экономический ущерб (прямой и косвенный) от чрезвычайных ситуаций составляет 1,5—2% валового внутреннего продукта (от 675 млрд до 900 млрд руб.) 3 .
В соответствии с ранее действовавшим Законом РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» выделялись две степени экологического неблагополучия территорий. При наличии соответствующих признаков и соблюдении установленного порядка возможно было объявление определенной территории зоной чрезвычайной экологической ситуации (ст. 58) — при надвигающейся угрозе или зоной экологического бедствия (ст. 59) — при уже свершившемся бедствии. При этом в обоих случаях имелись в виду лишь такие территории, где воздействие антропогенных факторов имеет длительный, хронический характер.
В период действия названного Закона по поручению Правительства РФ Министерство природных ресурсов РФ подготовило методику «Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия» (далее — Критерии оценки 1992 г.) 1. Согласно утвержденной методике (действующей и сегодня) экологическая обстановка может классифицироваться по возрастанию степени экологического неблагополучия следующим образом: относительно удовлетворительная; напряженная; критическая; кризисная (или зона чрезвычайной экологической ситуации); катастрофическая (или зона экологического бедствия). Таким образом, крайним проявлением экологического неблагополучия является экологическое бедствие.
Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» было установлено, что «участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных», объявляются зонами чрезвычайной экологической ситуации и «участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны», объявляются зонами экологического бедствия.
В 1990-х гг. были приняты специальные акты, относящие отдельные территории к зонам экологического бедствия 2. В некоторых случаях (например, при аварии на производственном объединении «Маяк») территории не были признаны зонами экологического бедствия, но приобрели особый статус, и характер неблагоприятных на них последствий свидетельствует именно об их катастрофической экологической обстановке. В 2001 г. в Государственную Думу был внесен законопроект «О зонах экологического бедствия» (впоследствии снят с рассмотрения), в пояснительной записке к которому было отмечено, что в ряде областей — Иркутской (г. Ангарск, г. Братск), Свердловской (г. Каменск-Уральский), Кемеровской (Кузбасс), Оренбургской (г. Орск), Челябинской (г. Карабаш, г. Магнитогорск) и др. — сложилась критическая экологическая ситуация, и на ближайшие 10 лет может быть разработано и утверждено до 10 федеральных целевых программ (на 10 городов) 1 .
Несмотря на то, что Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» критиковали за отсутствие достаточного правового регулирования правового режима рассматриваемых зон, Федеральный закон от 10.01.2002 № 10-ФЗ «Об охране окружающей среды» в еще меньшей степени регулирует соответствующие отношения, и можно согласиться с Н. И. Хлуденевой, что нормы, закрепляющие правовой статус и правовой режим зон экологического бедствия на территории РФ, — «яркий пример пробельности экологического права» 2. При этом необходимо подчеркнуть, что решение проблем в рассматриваемых зонах может быть обеспечено не только через специальные меры, но и при решении общих экологических проблем. Например, Министр природных ресурсов и экологии РФ С. Донской отметил, что реализация Федеральной целевой программы «Ликвидация накопленного экологического ущерба» позволит обеспечить нормальные условия проживания 85% людей, которые сейчас живут в зонах экологического бедствия 1 .
В настоящее время в федеральном законе отсутствует определение зоны экологического бедствия. Вместе с тем продолжают действовать Критерии оценки 1992 г. которые включают признаки зоны экологического бедствия, соответствующие содержанию Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Заложенный еще 15 лет назад законодательный подход в целом находит поддержку и у ученых 2 .
Одним из важнейших признаков зоны экологического бедствия является объявление определенной территории соответствующей зоной. В состав зон могут входить разные природные объекты. Так, в соответствии с Водным кодексом РФ зонами экологического бедствия, зонами чрезвычайных ситуаций могут объявляться водные объекты и речные бассейны, в которых в результате техногенных и природных явлений происходят изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного мира, другим объектам окружающей среды. Наличие четких границ зоны необходимо для проведения любых реабилитационных мероприятий.
В действующем законодательстве отсутствует специальная процедура объявления зоны экологического бедствия. В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» закреплялся единый порядок установления зоны экологического бедствия и зоны чрезвычайной экологической ситуации. В связи с этим возможно распространение на отношения по установлению зон экологического бедствия Временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации, утв. приказом Минприроды России от 06.02.1995 № 45. В соответствии с ним инициативное лицо подготавливает материалы о состоянии окружающей среды и обращается в Правительство РФ, которое проводит государственную экологическую экспертизу материалов. Статус зоны придается указом Президента РФ 1. что соответствует ст. 5 Федерального закона «Об охране окружающей природной среды», согласно которой объявление и установление правового статуса и режима зон экологических бедствий на территории РФ — полномочие органа государственной власти РФ. С учетом значительного (катастрофического) ухудшения состояния окружающей среды в зонах экологического неблагополучия, что требует принятия особых восстановительных мероприятий, такой подход представляется обоснованным. Неслучайно в Федеральном законе от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» материалы комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающие придание этим территориям правового статуса зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной ситуации, отнесены к объектам экологической экспертизы федерального значения (подп. 6 ст. 11).
На государственную экологическую экспертизу в этом случае представляются 2. пояснительная записка по оценке состояния окружающей природной среды (по компонентам) и здоровья населения территории; графический материал; проект федеральной целевой программы неотложных мероприятий. В основе подготовки этих документов — кропотливая работа по оценке состояния окружающей среды и здоровья населения, динамики этих изменений. Например, в пояснительной записке по каждому виду деятельности должны быть указаны за последние 5 лет количественные и качественные показатели выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, количество и качество сбрасываемых сточных вод; за последние 10 лет — данные о структуре землепользования и ее изменении; по 5—10-летним рядам наблюдений рассчитывается скорость деградации экосистем.
Изложенное не позволят согласиться с А. П. Анисимовым, который считает, что изначально возможно формирование законодательства о зонах экологического неблагополучия на региональном уровне 3. Более того, подтверждение недостаточной обоснованности такого вывода можно обнаружить и в судебной практике. Так, Верховным Судом РФ было признано недействующим в связи с превышением полномочий субъекта РФ и противоречащим федеральному законодательству положение Устава (Основного закона) Самарской области о том, что в ведении Самарской области находятся вопросы о введении особого режима областных зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия 1 .
Объявление определенной территории зоной экологического бедствия предполагает распространение на нее особого правового режима, но, к сожалению, в действующем законодательстве можно обнаружить только отдельные положения, формирующие такой режим:
— в зонах экологического бедствия в соответствии с законами РФ может быть ограничено право граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, поскольку это «территории с определенным режимом» [1] [2]. на которых может вводиться «особый — разрешительный учет граждан, отличающийся по своему характеру и содержанию от уведомительной регистрации» [3] ;
— в зонах экологического бедствия для иностранных граждан действует разрешительный порядок регистрации по месту жительства и учета по месту пребывания, для въезда на соответствующую территорию требуется специальное разрешение;
— командир воздушного судна, обнаруживший зону экологического бедствия, обязан отметить на карте место (зону) бедствия и сообщить об этом соответствующему органу обслуживания воздушного движения (управления полетами);
— установлен дополнительный коэффициент (2) для расчета нормативов платы за выбросы в атмосферный воздух, в поверхностные и подземные водные объекты загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления в зонах экологического бедствия;
— за некоторые экологические преступления, совершенные в зоне экологического бедствия (или в зоне чрезвычайной экологической ситуации), в УК РФ предусмотрена повышенная ответственность (нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов — ст. 247, загрязнение вод — ст. 250, порча земли — ст. 254, незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов — ст. 256, незаконная охота — ст. 258). Данное обстоятельство можно объяснить тем, что УК РФ был принят в 1996 г. — в период действия Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», на фоне общей озабоченности тревожной экологической обстановкой в РФ и прилегающих государствах.
Соответственно вряд ли можно говорить о какой-либо системности в закреплении в РФ правового режима зон экологического бедствия, даже более того — о его наличии. Можно только с осторожность предположить формирование (становление) такого правового режима, отмечая, что перечисленные выше положения (их реализация) не позволяют вывести территории из сложившейся неблагоприятной экологической ситуации, не содержат необходимых реабилитационных мероприятий. Приходится признать, что законодатель только обозначил возможность существования глобальных экологических проблем на отдельных территориях, поставил в числе основных задач улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путем снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды, но не предложил решения этих задач. Между тем реформирование и совершенствование законодательного регулирования в сфере охраны окружающей среды, в том числе в сфере установления правового режима зон экологического бедствия, является одной из гарантий конституционного права общества на благоприятную окружающую среду.
Несмотря на недостаточное правовое регулирование, обеспечивающее существование специального правового режима зон экологического неблагополучия, есть надежда на его дальнейшее развитие. Так, 27.09.2014 в г. Чолпон-Ата (Киргизия) в рамках 6-го заседания Совета в области охраны окружающей среды при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС Министерством природных ресурсов и экологии РФ и Государственным агентством охраны окружающей среды и лесного хозяйства при правительстве Кыргызской Республики был подписан Меморандум о взаимопонимании и сотрудничестве в области охраны окружающей среды, в котором указано, что стороны в том числе планируют активизировать решение региональных и глобальных проблем по улучшению состояния окружающей среды в зонах экологического бедствия [4] .
Правовой режим зон чрезвычайных ситуаций является более определенным. Общие организационно-правовые нормы в области защиты физических лиц, находящихся на территории РФ, всего пространства в пределах РФ или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера содержит Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В данном Законе под зоной чрезвычайной ситуации понимается территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация — обстановка, возникшая в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей 2 .
При введении режима чрезвычайной ситуации в зависимости от факторов, влияющих на безопасность жизнедеятельности населения и требующих принятия дополнительных мер по защите населения и территорий, уславливается один из следующих уровней реагирования:
а) объектовый уровень реагирования — решением руководителя организации при ликвидации чрезвычайной ситуации силами и средствами организации, если зона чрезвычайной ситуации находится в пределах территории данной организации;
б) местный уровень реагирования — решением главы поселения, муниципального района или городского округа, если чрезвычайная ситуация затрагивает только соответствующую территорию; решением должностного лица, определяемого законом субъекта РФ — города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя, при ликвидации чрезвычайной ситуации на внутригородской территории города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя;
в) региональный (межмуниципальный) уровень реагирования — решением высшего должностного лица субъекта РФ, если чрезвычайная ситуация затрагивает территории двух и более муниципальных районов либо территории муниципального района и городского округа и зона чрезвычайной ситуации находится в пределах территории одного субъекта РФ;
г) федеральный уровень реагирования — решением Правительства РФ если зона чрезвычайной ситуации затрагивает территории двух и более субъектов РФ.
Границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций и по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации. Границы зон определяются на основании постановления Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», которым выделены чрезвычайные ситуации локального, муниципального, межмуниципального, регионального, межрегионального и федерального характера. В основе классификации — количество пострадавших (погибших или получивших ущерб здоровью) либо размер материального ущерба (ущерба окружающей природной среде и материальных потерь), а также территориальный критерий (отсутствует только для чрезвычайной ситуации федерального характера).
В целях обеспечения нормальной эксплуатации земельных и водных ресурсов, объектов капитального строительства, безопасности населения в генеральных планах поселений и городских округов могут устанавливаться зоны негативного воздействия по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям, в которых вводятся особые условия землепользования. Как правило, эти зоны могут быть обусловлены наличием потенциально опасных объектов, на которых используют, производят, перерабатывают, хранят или транспортируют радиоактивные, пожаро-, взрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, создающие реальную угрозу возникновения источника чрезвычайной ситуации. Кроме того, необходимо учитывать возможность развития природных чрезвычайных ситуаций, таких как лесные пожары, затопления, просадки и подвижки грунтов 1 .
Большое значение в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций приобретает принятие мер профилактического характера (лицензирование, экологическая, градостроительная и иные экспертизы, нормирование, надзор, непрерывный мониторинг и обмен информацией об остановке в потенциально опасных зонах), а при их наступлении — принятие мер адекватного реагирования, направленное на подавление или доведение до минимально возможного уровня негативного воздействия определенных (опасных) факторов.
В соответствии Федеральным законом от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» [5] действия по спасению людей, материальных и культурных ценностей, защите природной среды в зоне чрезвычайных ситуаций, локализации чрезвычайных ситуаций и подавлению или доведению до минимально возможного уровня воздействия характерных для них опасных факторов являются аварийно-спасательными работами. К таким работам относятся поисково-спасательные, горноспасательные, газоспасательные, противофонтанные работы, а также аварийно-спасательные работы, связанные с тушением пожаров, работы по ликвидации медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций, работы по ликвидации последствий радиационных аварий и работы по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне РФ.
Решения руководителей работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций являются обязательными для всех граждан и организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, если иное не предусмотрено законодательством РФ. Н. Г. Жаворонкова справедливо отмечает, что правовая природа режима чрезвычайных ситуаций, как паллиатива режиму чрезвычайного положения, характеризуется оперативностью, упрощением порядка принятия необходимых организационных, экономических, экологических и социальных мер, направленных на предотвращение и минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций, включая систему мер по реабилитации экологически неблагополучных территорий 2. Например, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования орган государственной власти или должностное лицо, установленные в законе, может принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций:
а) ограничивать доступ людей и транспортных средств в зону чрезвычайной ситуации;
б) определять порядок разбронирования резервов материальных ресурсов, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением государственного материального резерва;
в) определять порядок использования транспортных средств, средств связи и оповещения, а также иного имущества органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций;
г) приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории;
д) осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.
При отмене режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при устранении обстоятельств, послуживших основанием для установления уровня реагирования, прекращается реализация дополнительных мер, что оформляется соответствующим правовым актом.
Российским законодательством установлены и иные меры, обеспечивающие правовой режим зон чрезвычайных ситуаций. Например, Лесным кодексом РФ установлено, что при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ на лесных участках, расположенных в границах зоны чрезвычайной ситуации, допускается по решению компетентного органа государственной власти или органа местного самоуправления осуществление выборочных рубок и сплошных рубок лесных насаждений без предоставления лесных участков, в том числе в целях создания противопожарных разрывов (ст. 53 6 ).
В Федеральный закон «Об охране окружающей среды» помещена специальная глава «Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций», и создание таких зон непосредственно связано с охраной природы, во всяком случае, когда речь идет о зонах экологического бедствия, чрезвычайных экологических ситуациях. Наличие территорий с высоким уровнем загрязнения окружающей среды, последствиями которого являются ухудшение здоровья населения, деградация и разрушение естественных экосистем, представляет собой нарушение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья. В связи с этим заслуживает внимания существующая у ученых-экологов точка зрения о том, что массив норм о правовом режиме зон экологического бедствия и зон чрезвычайных экологических ситуаций (зон экологического неблагополучия) можно рассматривать как «формирующийся» институт экологического права 1. Именно такой подход — рассмотрение норм «через призму» правового института, как представляется, позволяет системно взглянуть на существующие проблемы правового воздействия на соответствующие отношения, провести мониторинг норм, восполнить существующие пробелы и создать «рабочий механизм» правового регулирования.
В целом, правовой режим зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций должны формировать нормы, которые:
— обеспечивают предупреждение (в том числе снижение риска) возникновения экологических бедствий, чрезвычайных ситуаций и создания соответствующих зон;
— устанавливают порядок придания (снятия) особого статуса зоны и введения связанных с этим ограничений;
— определяют специфику действий и деятельности в границах зон, в том числе в части осуществления контроля и надзора уполномоченными органами;
— направлены на устранение последствий экологических бедствий, чрезвычайных ситуаций (в том числе определяют систему мер по финансированию мероприятий по оздоровлению территорий);
— предусматривают льготные социально-экономические условия проживания на территории зон граждан, а также компенсацию вреда, причиненного их жизни и здоровью.
Закрепление соответствующих мер в законодательстве и их реализация позволят решить экологические, социальные и экономические проблемы на соответствующей территории, обеспечить ее оздоровление, вывод из сложившегося неблагоприятного, опасного состояния.